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招商宏观:关于美国对华贸易调查你需要知道的一切
2017-08-17 13:28    来源:未知    作者:admin  阅读:
  8月14日,美国总统特朗普签署备忘录,授权贸易代表对中国是否侵犯了美国的知识产权展开调查,备忘录援引的302(b)条款主要说明了进行调查所需要遵循的步骤,和真正采取针对中国贸易的措施之间还存在一定距离。不过301条款的制裁措施被启用的可能性仍然让市场担忧。虽然理论上可以向WTO申请裁定,但从历史看WTO并不一定会否定301条款,其核心在于申诉问题是否符合WTO规则;此次知识产权调查最可能涉及的领域是包含微型芯片、电动汽车在内的电子、机械、运输设备等高科技产业。
 
  那么这是否意味着美国将对中国采取强硬的贸易保护措施?虽然美国对华贸易逆差占其总逆差比例超过一半,但逆差一部分来自于美国对中国实行高新技术产品等出口限制,并且也反映了美国经济发展的需求,因此历史上美国的贸易保护政策强度与经济增长反向相关。因此,我们仍然认为美国实行强硬、全面贸易保护的迫切性不高,而全球贸易经过多年深化,中美之间已是紧密联结,美国固然是想从中争取更多的利益,但这也就决定了美国开启毁灭性、全面的贸易战概率不高,局部、逐步的贸易保护是大概率事件。
 
  至于301条款,70-90年代,美国曾多次对日本启用并对日本进行制裁,虽然自1995年起“301条款”调查就没有再导致制裁,但它仍然能够作为一种美国向他国施压、促使对方做出妥协的工具。301条款在针对中国的应用上也并非史无前例:2010年10月,美国依据“301条款”对中国政府所制定的新能源政策和措施展开调查。最终中国与美国在WTO争端解决机制项下进行磋商,并修改了《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中涉嫌禁止性补贴的内容。
 
  以下为正文内容:
 
  一、“特朗普备忘录”的八个关注点
 
  8月14日,美国总统特朗普签署备忘录,授权贸易代表对中国是否侵犯了美国的知识产权展开调查。行政令的具体内容如下:
 
  “1、政策:政策目的是使美国的贸易关系有助于自身经济增长和贸易平衡,提升美国商品和投资的互惠待遇,加强美国的工业基础。
 
  美国是全球研发密集型、高科技产品的领导者,侵犯知识产权以及其他不公平的技术转让给美国企业构成了潜在威胁,损伤了他们在全球市场公平竞争的能力。中国已实施了相应的法律、政策和规定,并对知识产权、创新、技术采取了一些行动,鼓励或要求美国技术和知识产权对中国企业转让,否则就会影响美国的经济利益。这些法律、政策、规定和行动可能会阻碍美国的出口,并且剥夺了美国公民对于自身创新的公平回报,将美国的工作转移给了中国工人,造成了美国对中国的贸易逆差,并且削弱了美国的工业生产、服务业和创新。
 
  2、对于是否展开调查的决定:美国贸易代表应依据1974年的贸易法令302(b)来决定是否对中国的不合理的、歧视性的、伤害美国知识产权、创新和技术进步的法律、政策、规定、行为展开调查。”
 
  对此,我们的八个关注点如下:
 
  1、什么是行政备忘录?
 
  行政令和备忘录都属于总统的行政行动,且均具有法律效力,备忘录经常用来给政府机构授权任务,美国总统可通过行政行动来实现自己的政策目标,中间不需经国会批准。备忘录与行政令的差别在于,前者无需在联邦公报上公布。备忘录可以通过行政令或另一个备忘录的形式更改,若行政命令涉嫌违背宪法,国会可将该命令诉诸美国最高法院、要求将其废除,在不违背宪法的前提下,总统的行政命令不能被轻易废除。
 
  2、1974年贸易法令302(b)包含什么重要内容?
 
  302(b)主要规定了贸易代表发起调查/决定不发起调查的一系列程序。如果贸易代表决定开展调查,贸易代表需要在联邦公报上发布后启动;对于拒绝充分、有效的知识产权保护,或者拒绝为拥有知识产权保护的美国人提供平等的市场准入的国家,贸易代表应在30日内开展调查;如果贸易代表认为开展调查将损害美国的经济利益,则不一定要启动调查;如果贸易代表决定不发起调查,则需要向国会提交书面报告,说明这一决定的原因、以及美国的具体哪方面经济利益将受到调查的负面影响。
 
  3、302(b)还是301?
 
  此前,外媒对特朗普或将采取行动早已有报道,8月初即报道特朗普开始讨论依据《美国贸易法》301条款对中国展开调查,调查或将聚焦于所谓的“中国对美国知识产权的违反”等问题,而在此次的备忘录中,特朗普援引的302(b),是广义301条款的一部分,包括301-310的全部内容,狭义的301条款(一般301条款)则只包括301一条。302(b)条款主要说明了进行调查所需要遵循的步骤,并未涉及若涉及侵权如何处理的问题,和真正采取针对中国贸易的措施之间还存在一定距离。
 
  不过,相信市场仍普遍对于调查过后的处理方式高度担忧,301条款之所以备受关注,是因为此条款赋予了贸易代表充分的权力,在认定他国侵犯了美国利益时,可以对外国的货物征收关税或采取其他进口限制、撤销优惠待遇,或者迫使对方向美国做出赔偿,目的是促使他国取消或逐步取消相应的法律、政策、做法,在此过程中美国代表可以不顾美国国内其他法律及国际条约准则的任何规定,并明确规定可以进行跨领域报复。
 
  4、中方如何回应?商务部和外交部均予以回应,主要强调了应遵循世贸规则,中美经贸关系的本质是互利共赢,美方不应破坏,也不应以此作为向朝鲜问题施压的工具。
 
  中国商务部新闻发言人表示:
 
  (1)“301”制度自面世以来,就具有浓厚的单边主义色彩,一直为其他国家所反对。美方已经向国际社会作过承诺,以符合世贸规则的方式执行该制度。我们认为,美方应该严守承诺,不要成为多边规则的破坏者。
 
  (2)近年来,中方积极扩大开放,努力改善外商投资营商环境。中方多次主动修订《外商投资产业指导目录》,目前限制性措施仅剩63条,比2011年版缩减117条,降幅高达65%。
 
  (3)如果美方不顾事实、不尊重多边贸易规则而采取损害双方经贸关系的举动,中方绝不会坐视,必将采取所有适当措施,坚决捍卫中方合法权益。
 
  外交部发言人华春莹在接受记者提问时提到:
 
  (1)强调任何世贸组织成员采取的贸易措施,都应该遵守世贸组织的规则。
 
  (2)中美经贸关系的本质是互利共赢,中美两国之间的合作应该建立在尊重彼此重大利益和关切的基础上。朝鲜半岛问题和经贸问题是不同范畴的问题,中美在这两个问题上应该相互尊重,加强合作,把一个问题作为在另外一个问题上施压的工具,显然是不合适的。
 
  5、那么,301条款可能面临的约束是什么?理论上可以针对美国使用此条款所带来的问题向WTO申请裁定,但是WTO并不一定会否定301条款,核心在于是否符合WTO规则。
 
  1998年欧共体向美国提出要求,就美国1974年301条款进行磋商,多米尼加共和国、巴拿马、危地马拉、墨西哥、牙买加、洪都拉斯、日本和厄瓜多尔作为有利害关系的第三方参与了磋商,在双方未达成一致意见的情况下,WTO争端解决实体(DSB)成立了专家组,并最终裁定美国贸易法案301条款与美国在DSU(谅解备忘录)体制中所作出的承诺和保证以及GATT(关税及贸易总协定)并非不一致,虽然专家组强调要在严格遵守WTO规则的情况下才能使用,但仍相当于在裁决中支持了美国。
 
  6、从“百日计划”到“知识产权调查”,特朗普的诉求变了吗?
 
  今年4月的中美“百日计划”中,美方的诉求是“增加对华出口,减少对华贸易逆差”,其背后是特朗普对“提振美国就业”的愿望,在此次备忘录提出对知识产权问题的调查时,特朗普再次提到,“这些法律、政策、规定和行动可能会阻碍美国的出口,并且剥夺了美国公民对于自身创新的公平回报,将美国的工作转移给了中国工人,造成了美国对中国的贸易逆差”,而特朗普也曾表示,美国因知识产权被盗而损失数百万就业岗位和数十亿美元。消除贸易逆差和解决知识产权问题均是特朗普在竞选时期的承诺,承诺落实得如何也直接涉及他在本任期之后能否连任,从这一角度看,特朗普的核心诉求一直是稳定的。
 
  在医疗改革、限制移民等政策在国内推行受阻之下,特朗普急于寻求突破口,因而此阶段特朗普对贸易谈判和军事等对外问题的格外重视也就不难理解了。
 
  7、任何以追求利益为目标的争议,最终更多是通过谈判和双方各有让步的方式来解决,特朗普采取行动的目的可能是增加自身的谈判筹码,但也不愿造成两败俱伤的结局。
 
  特朗普当选以来,中美在贸易层面已达成了一些协议,双方各有妥协。5月12日,经过多轮磋商,中美共同发布《中美经济合作百日计划早期收获》,共识中包括中方尽快允许进口美国牛肉、尽快实现中国禽肉出口美国、欢迎中国自美进口液化天然气等事项;5月中石油宣布将签订价值200亿美元合同,增加进口包括美国在内的更多原油与天然气;6月美国农业部发布进口我国自产熟制禽肉的拟议规则,允许从中国进口熟制禽肉,我国国家质量监督检验检疫总局也发布了《质检总局关于进口美国牛肉检验检疫要求的公告》,允许美国牛肉进口;7月19日,首轮中美全面经济对话在华盛顿举行期间,中国质检总局与美国农业部代表签署了《关于美国输华大米植物卫生要求议定书》,这标志着中美双方就美国大米输华的检疫要求达成了一致,美国首次获准可对华出口大米。
 
  对中国而言,在汽车、农产品、化工品等美国强势产品对中国的进口上一定程度上减少管制措施,适当减少对美国来华投资的约束和限制、增加对美制造业投资,是中国有可能做出的让步。但同时,减轻对华高科技产品出口限制、适当减轻对中国产品反倾销的力度则是中方有必要尽力争取的重要利益,也符合消除中美贸易逆差的方向。
 
  8、针对知识产权的调查具体可能指什么?
 
  关于知识产权方面的调查,过去美国主要援引“337”条款,得名于1930年《美国关税法》第337节。从2007年到2015年3月,美国共发起337调查362起,其中,涉华案件为152起,占比高达42%。根据该条款,如果任何进口贸易中存在知识产权或其他不正当竞争的行为,ITC都有权调查进行行政调查,如果认定属实,则有权采取制裁措施,其调查期大概在12-16个月,调查涉及有关专利和注册商标侵权、盗用商业机密、商品包装侵权、仿制和虚假广告等,因此,“337”调查涉案领域虽然在电子、机械、运输设备等高科技产业更多,但也会包括传统制造业,连钢铁产品都曾被指控非法使用美国钢铁公司贸易秘密、使用虚假原产地和生产商标识而遭到调查。8月初美国媒体曾报道,此次调查可能主要针对微型芯片、电动汽车以及未来的其他关键技术领域。
 
  二、从中美贸易的现状看贸易纷争
 
  1、中美贸易关系
 
  中美贸易关系紧密,中国对美国出口占美国进口比重不断上升,中国对美国的贸易顺差占美国贸易总逆差接近一半。美国对中国外贸依存度不断上升,2015年虽有所下滑,但依然维持在高位,且对中国进口的依存度上升速度明显快于出口;同样,中国对美国的贸易顺差在美国货物贸易差额中占比快速上升,2016年这一比例高达56%,美国对中国长期存在高贸易逆差问题,这也是特普朗在贸易问题上屡屡针对中国的原因。
 
  美国仍然是中国第一大贸易伙伴。2016年中国对美出口占我国总出口额、总进口额的18.6%、8.5%,仍是我国第一大贸易伙伴,对美贸易顺差在我国货物贸易顺差中的占比为49.8%,美国仍然是中国的第一大贸易伙伴,中美关系对于经济仍然十分重要。
 
  外贸对中国这样的出口大国而言仍然有重要作用。2005-2007年净出口对中国经济增长的带动在1%以上,金融危机后,外需恶化给经济带来的负面影响较多,2016年货物和服务净出口对GDP的拖累为-0.5%,2016年我国出口依存度为18.6%,今年年初,外需对工业生产的强劲贡献显著,外贸对中国这样的出口大国而言仍然有重要作用。
 
  2、聚焦中美贸易差额
 
  (1)美国对中国实行高新技术产品等出口限制是造成美对华大规模贸易顺差的重要原因之一。
 
  贸易的本质是基于比较优势进行分工,从而提高效率、促进共同发展。美国在高技术产品的生产与出口上占有较大比较优势,放开其出口对缓解美国贸易赤字有重要作用。
 
  1949年以来,美国对华一直实行歧视性出口管制政策,这在相当程度上加剧了美中贸易失衡,“9·11”之后,美国政府把国家安全作为第一要务,在对外高科技出口政策上的限制日趋严格。2007 年,美国商务部发布了《对华出口管制清单》,航空发动机、先进导航系统、激光器、水下摄像机及推进器等20个大类的美国高科技产品不得对中国出口,其政策效果立竿见影——与2007 年相比,2008 年美中高新技术产品贸易年增长率急速下降了18个百分点。美国政府官员也曾公开表示,与美国其它贸易伙伴相比,中国受到更加严格的审查,出口管制也限制了企业对华的出口意愿。
 
  从下图可见,近年来美国高科技产品逆差在其总逆差中的占比持续上升,目前维持在10%以上的水平,2016年为11.1%,而美国高科技产品逆差中对华部分的占比在2016年为138%,这意味着美国对其他国家的高科技产品出口整体为顺差,而对中国却存在着大规模的逆差,对中国出口限制的严格可见一斑,而中国已成为美国高科技产品的最大供给商。而且,以美中的贸易逆差来考量,近年来超过30%的美中逆差是高科技产品的逆差造成的,而考虑到美国的比较优势,美国理应在此领域对中国有贸易顺差。
 
  (2)美国的货物贸易逆差呈现顺周期特性,即经济增长的扩大伴随着逆差的扩大,因此逆差本身反映了美国经济发展的需求。
 
  3、局部、逐步的贸易保护更符合美国利益
 
  从美国当前的贸易格局来看,特普朗实施破坏性贸易政策的成本很高。美国主导建立的全球贸易体系已经成为了美国经济的重要组成部分,破坏全球贸易体系和全球价值链也会伤害美国的利益。
 
  美国经济从国际贸易中明显受益。首先,对中国出口有助于美国就业,美国商务部2015年的数据表明,美国约6700万个就业岗位与货物贸易直接或间接有关,2009年之后,货物贸易出口带来的新增就业为89万人,其中18.4万就业受益于对中国的出口;其次,来自中国的进口产品降低了美国的消费成本,且收入较低的消费者获益更多,限制进口并不利于缩小贫富差距;第三,美国公司通过从中国进口、在华设立制造基地降低了成本、增强了全球竞争力。
 
  历史证明,贸易战无法挽回经济,而其结果往往是两败俱伤。1929年后,由于美国进入“大萧条时代”,美国国会通过了《霍莱斯姆特关税法令》,率先发起了贸易战,随后贸易保护主义的风潮在世界范围内蔓延并愈演愈烈,主要方式为提升关税、竞相贬值、收紧进口配额等,从而造成了全球贸易超过50%的大幅萎缩和美国危机向各国的传导蔓延。
 
  美国的贸易保护政策强度与美国经济增长反向相关。总体而言,金融危机后美国对中国的双反调查大幅上升,且在2015年之后更加严重;对比美国经济增长情况可见,贸易保护主义加剧往往伴随着美国经济低迷,有明显的逆周期性。在贸易保护早已开始且美国经济相对改善的情况下,激烈的贸易保护将以破坏增长和通胀为代价。
 
  基于以上分析,特朗普实行强硬、全面贸易保护的迫切性不高,而全球贸易经过多年深化,中美之间已是紧密联结,美国固然是想从中争取更多的利益,但这也就决定了美国开启毁灭性、全面的贸易战概率不高,局部、逐步的贸易保护是大概率事件。
 
  三、深究301条款
 
  (1)301条款实际上分为一般301条款、特别301条款和超级301条款。
 
  狭义的301条款是指《1974年贸易关税法》的第301节,其实质内容是:保护美国在贸易协定中所享有的权利不受侵害;当其他国家的某些立法、政策或做法违反了贸易协定、与贸易协定出现分歧,或者这些立法、政策或做法虽然没有违背贸易协定,可是被美国认定为“不公平”、“不公正”或“不合理”,有可能对美国的商业利益造成限制或者伤害,美国贸易代表有权直接依照美国贸易法“301条款”规定的职权或程序,采取各种单边的强制性的报复措施,迫使对方让步,以消除上述立法、政策或做法,保护美国的商业利益不受到限制或者损害,或者迫使对方向美国官方和有关经济部门提供让其感到满意的赔偿。在这一过程中,美国代表可以不顾美国国内其他法律及国际条约准则的任何规定。该法另外设立“201条款”,即“紧急保障措施条款”,允许美国政府征收惩罚性高额关税,在贸易争端中保护美国利益。
 
  1984年,美国国会对1974年的法案进行了制订,将施用范围从货物贸易扩至对外直接投资、服务贸易、知识产权三个领域,并明确规定可以进行跨领域报复,美国贸易代表需要在每年10月30日前向国会提交《国际贸易评估报告》,其中列举各国“不公正贸易行为”。
 
  “特别301条款”的设立主要是针对知识产权保护问题,要求美国政府在每年4月30日前必须确定一些在保护美国的知识产权方面做得不让美国政府满意的国家,公布其名单,并要求这些国家在一定时间内通过谈判与美国解决纠纷,否则会对其采取报复行动,主要是对这些国家向美国出口的产品征收高额关税。由于本次的调查也集中于知识产权领域,特别301条款是最为相关的法令。
 
  “超级301条款”则主要针对“自由贸易”,在流程上与“特别301条款”接近。
 
  (2)历史上301条款的应用
 
  70-90年代,美国曾多次对日本启用301条款。
 
  60-70年代,美国针对钢铁领域启动了一般301条款,致使日本限制钢铁出口,并签署美日特殊钢进口配合限制协定。
 
  70年代,美国半导体协会依据“301条款”指控日本企业,1986年7月,日美进行谈判,达成第一次半导体协议,内容包括:第一,日本半导体企业和美国政府之间签订“停止协议”,日本企业保证对美出口的半导体产品不低于日本国内价格,美国政府停止对日半导体产品的反倾销调查;第二,为了防止日本企业经由第三国实施对美国倾销半导体产品,日本政府实施对第三国半导体产品出口的价格管制,保证日本产廉价半导体产品不通过第三国流向美国市场;第三,向外国产半导体产品开放日本国内市场。为了实施协议,日本政府设立专门针对外国产品的检查机关,对外国进口半导体产品进行质量检测,对合格产品进行宣传,动员用户使用外国半导体产品。此外还包括一个事后引发争议的“密约”,即日本政府承诺努力使外国产半导体产品达到国内市场20%份额。协议签署不久,美国政府就以日本政府没有遵守约定,依据“301条款”对日本产电脑、电动工具以及彩电征收100%的惩罚性关税。而日本政府则否认当初曾经作出承诺,称其只是政府的一种意向表示。至于日本半导体产品销往第三国后是否会从该第三国流向美国市场,日本政府认为这已经超出了政府控制的范围。
 
  1995年爆发的日美汽车及零配件争端中,美国要求日本政府对汽车零配件产品的进口采取措施,扩大美国产汽车零配件的市场份额,并提出让美国在日本的汽车销售点达到1000家的具体数量目标。1995年5月,日美谈判破裂,美国威胁要启动“301条款”,对日本产高级汽车征收100%的附加关税。这一次日本不仅对美国的双边谈判要求不予应对,而且决定向WTO起诉美国的单边主义制裁行为。在美国发动制裁期限即将来临的前一日,日美双方达成和解协议,美国撤回了制裁性的高关税,日本也撤销向WTO的申诉。
 
  据路透社统计,自1995年之后,“301条款”调查就没有能再导致任何贸易制裁,但是这并不意味着301条款完全无效,未导致制裁的原因,一方面可能是WTO争端解决机制发挥了作用,一方面也可能是其他国家做出一定妥协的结果,因此它仍然能够作为一种美国向他国施压、促使对方做出妥协的工具。
 
  301条款在针对中国的应用上也并非史无前例。
 
  90年代,美国曾三次对中国进行“特别301调查”,分别是1991年、1994年和1996年。入世之后,2010年10月,美国贸易代表办公室宣布,应美国钢铁工人联合会申请,将按照《美国贸易法》第301条款,对中国政府所制定的一系列新能源政策和措施展开调查。这是美国中国加入WTO以来首次动用“301条款”对其他经济体贸易行为进行调查,最终中国与美国在WTO争端解决机制项下进行磋商,同意修改《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中涉嫌禁止性补贴的内容。
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